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Autostrade | Poco mercato, siamo concessionari autostradali

di Vitalba Azzollini

Nel delirio di “regalini paternalistici”, mance e bonus – da elargire con la prossima legge di bilancio, in stile “tenga, buonuomo, si faccia una birretta” – sta passando quasi sotto silenzio un altro pacco dono, confezionato dal governo in favore dei concessionari autostradali. Non se n’è parlato molto, ma forse proprio per questo motivo il tema merita un’attenzione particolare.

Si tratta di un emendamento, a firma Pd, al nuovo codice degli appalti. Nel 2016, quest’ultimo ha stabilito che i titolari di concessioni di lavori, di servizi pubblici e di forniture, non assegnate con la formula della finanza di progetto ovvero con procedure di gara ad evidenza pubblica, sono obbligati ad affidare una quota pari all’80% dei contratti di lavori, servizi o forniture relativi alle concessioni di importo pari o superiore a 150.000 euro mediante procedura ad evidenza pubblica.

L’emendamento citato vuole ridurre al 60% la percentuale dell’80% oggi vigente. La norma si applica a tutte le concessionarie, che potranno così aumentare la percentuale dei lavori da svolgere in house, cioè senza gara, attribuendoli ad aziende controllate o collegate. Ma il caso delle concessionarie autostradali è quello più rilevante. Il motivo sarà più chiaro in prosieguo, quando avrò esposto la vicenda della norma in discorso sin dall’inizio e alcune “evidenze”. Intanto, una premessa per inquadrare meglio il tema: in Italia, la quasi totalità delle concessioni autostradali sono state affidate e/o prorogate senza gara, data la “grande resistenza ad aprire il mercato autostradale alla libera concorrenza”. Non starò a ribadire cose note, cioè che un contesto competitivo e dinamico consente efficienze di cui può beneficiare l’intero sistema economico e, in ultima istanza, l’utenza. Dunque, può iniziare il giro di giostra.

Nel 2006, una norma del previgente codice degli appalti prevedeva la possibilità di affidare in house fino al 60% dei lavori inerenti alle concessioni, con obbligo di bando pubblico solo per il 40%: in relazione a tale norma, la Commissione europea aprì una procedura di infrazione contro l’Italia per violazione di principi comunitari. La norma incriminata venne pertanto modificata (Dl 262/2006, governo Prodi), obbligando i concessionari ad appaltare a terzi i lavori nella misura del 100%. La procedura di infrazione fu così archiviata. Sembrava, quindi, tutto a posto, dato il regime di concorrenza pienamente apprestato: ma non poteva durare, nello Stato ove “Il Gattopardo” non è solo un romanzo e, quindi, ove tutto cambia per restare uguale a se stesso. Infatti, due anni dopo (Dl 207/2008, governo Berlusconi) si tornò indietro esattamente alla situazione di partenza, quella che aveva originato la procedura di infrazione: alle concessionarie autostradali venne, quindi, nuovamente consentito di affidare in house fino al 60% del totale dei lavori, servizi e forniture dal 1° gennaio 2009. Tale percentuale venne ridotta al 50% (d.l. 1/2012, governo Monti), poi 40% dal 1° gennaio 2014 (d.l 83/2012, ancora governo Monti) e, successivamente, col nuovo codice degli appalti (d.lgs. 50/2016, governo Renzi) scese al 20%, come detto. Con l’emendamento da cui ho preso le mosse si vorrebbe fare l’ennesima retromarcia, aumentando un’altra volta la percentuale di lavori da assegnare in house al 40%.

Questi i fatti. Non serve essere studiosi di better regulation per rilevare che la vicenda è emblematica quanto a instabilità del diritto, schizofrenia dei regolatori, opacità delle ragioni che sottendono le prescrizioni normative e molto altro. La follia legislativa sopra descritta impone di fare ordine nella vicenda, anche avvalendosi dell’apporto fornito da una serie di “evidenze” appositamente raccolte da chi se ne intende. Qual era (oltre a evitare sanzioni in sede europea) l’intento perseguito con la prima modifica della percentuale in esame, quella che nel 2006 aveva portato al 100% la percentuale dei lavori da assegnare in concorrenza? Era quello di recuperare “a valle” il deficit di competizione “a monte”, cioè derivante da concessioni affidate e/o prorogate senza gara, cui sopra accennavo.

Perché dopo due anni si è fatta marcia indietro? Formalmente, il legislatore ricorse a uno di quei tecnicismi nei quali notoriamente eccelle; sostanzialmente, prevalse il volere di qualche soggetto cui la concorrenza recava un evidente danno. Perché poi (2008 e successivamente) si tornò ancora indietro, aumentando di nuovo la percentuale di lavori da mettere a gara? Per favorire la concorrenza, chiarirono le relazioni ai testi normativi, senza però esplicitare i motivi per cui la concorrenza non fu ripristinata nella percentuale del 100% vigente nel 2006. Giova riportare, a questo punto, qualche “evidenza” concreta che spiega quali siano stati gli effetti della riduzione della concorrenza nell’effettuazione di lavori, servizi pubblici o forniture riguardanti concessioni autostradali private. Nel biennio 2007-2008, quello in cui era prescritto che il 100% dei lavori fosse oggetto di bando pubblico, l’importo dei lavori posti in gara è stato di circa 1,4 miliardi di euro; tale importo si è più che dimezzato (-57%) nel periodo 2009-2010, cioè dopo che la percentuale dell’in house venne riportata al 60%, ed è ulteriormente crollato nel 2013-2014 (-91,5%).

Cosa ha significato tutto questo? Una montagna di risorse sottratte alla libera concorrenza e, di conseguenza, una distorsione del mercato a vantaggio delle società private esentate dal mettere a gara lavori. Le “evidenze” di cui mi sto avvalendo riguardano, tra l’altro, il caso concreto di una società controllata da una concessionaria autostradale, la quale ha avuto un forte calo dei ricavi (-34%) a seguito della cancellazione della possibilità di affidamenti in house (periodo 2007-2008) e, poi, una forte crescita dei ricavi stessi (+138%) subito dopo la reintroduzione della norma sull’in house. Questo esempio spiega le motivazioni per le quali, appena qualcuno prova a ripristinare una qualche concorrenza, qualcun altro spinge nella direzione opposta.

Invece, egregio Titolare, sa qual è la motivazione formale in base alla quale l’emendamento Pd ora propone il nuovo taglio della percentuale dei lavori da affidare con bando pubblico? “Risolvere i gravi problemi occupazionali” che quella percentuale, troppo alta, crea alle aziende di concessionari stradali:problemi occupazionali determinati dalla competizione con le piccole e medie imprese che l’apertura alla concorrenza ha consentito di rientrare in gioco nel settore in discorso. È palese che una nuova riduzione della percentuale di lavori da fare con bando pubblico, se passerà l’emendamento, comporterà “gravi problemi occupazionali” ai lavoratori di queste PMI che operano nel libero mercato. Ma poco importa: esse non sono in grado di esercitare pressioni come i grandi gruppi, quindi pazienza. Ometterò di trattare il tema delle c.d. clausole sociali, nonché altri. L’essenziale l’ho detto.

Solo un’ultima notazione: l’analisi preventiva della regolamentazione (AIR), in Italia come altrove, impone la stima degli impatti delle nuove disposizioni, tra l’altro, sulla concorrenza (v. anche le linee guida OCSE), nonché sulle PMI (v. anche test UE PMI). Ma nel nostro Paese governanti pro-tempore e loro supporter, trasversalmente, paiono all’oscuro delle regole in tema di processi trasparenti di analisi ex ante delle norme, di esame ex post del loro funzionamento, di eventuale loro messa a punto dopo idonea sperimentazione e di valutazione in concreto dei risultati raggiunti. Se quei processi trasparenti venissero effettuati, come prescritto, non si potrebbero combinare certe schifezze normative – perdoni l’eufemismo, caro Titolare – favorendo pressioni opache e molto altro a danno di una sana competizione cui partecipino operatori di ogni tipo. Ma siamo il paese del Gattopardo, meglio non dimenticarlo.

Questo articolo è stato pubblicato qui

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