Riforma PA: attenti al merito per anzianità

di Luigi Oliveri

Egregio Titolare,

la domanda che da sempre si pone è: basta un titolo di studio a fare davvero uno specialista nel campo del lavoro? Ovviamente, no. Non basta. Il titolo di studio è la premessa, l’attestazione del compimento di un percorso di formazione volto a fornire strumenti cognitivi e anche di esperienza di base, per intraprendere l’attività lavorativa.

Il materiale svolgimento del lavoro, la conoscenza delle attività, degli strumenti, delle modalità, delle criticità e dei metodi consentono di acquisire poi il bagaglio complessivo definibile come competenza e capacità.

Di questo ha bisogno il datore di lavoro, privato o pubblico che sia: competenza e capacità operativa, in modo che i lavoratori producano valore aggiunto.

Sta di fatto, Titolare, che, per quanto riguarda il datore pubblico, il dibattito di questi mesi ha messo in evidenza una criticità: la carenza di competenze e professionalità. Carenza tanto quantitativa (anni di tetti scriteriati alle assunzioni hanno ridotto eccessivamente il numero dei dipendenti, producendo l’effetto ulteriore dell’eccessiva anzianità anagrafica e del connesso rischio di obsolescenza delle competenze), quanto qualitativa: proprio l’obsolescenza delle competenze e ritardi nell’approdo al digitale e all’innovazione rendono difficile la piena adeguatezza delle esperienze tradizionali rispetto ai nuovi fabbisogni.

Nuovi arrivi e valorizzazione del merito

Non a caso, la serie di riforme che cerca di favorire il rilancio dopo i colpi della pandemia (purtroppo ancora in corso) punta al rilancio della PA anche attraverso il rafforzamento dei ranghi, non solo sul piano quantitativo, ma anche qualitativo.

Da qui le disposizioni del d.l. 80/2021 finalizzate a favorire l’assunzione di esperti e professionisti, per colmare i vuoti delle competenze necessarie ai progetti attuativi del Pnrr, con uno sguardo anche al futuro: infatti, si prevedono possibilità di stabilizzazione, cioè passaggio da contratti a termine (quali sono quelli prevalentemente consentiti dalla normativa citata) a contratti a tempo indeterminato per il 40% dei neoassunti in particolare nell’area dell’alta specializzazione, una nuova qualifica intermedia tra i funzionari ed i dirigenti, simile (ma non coincidente) con i “quadri” nel lavoro privato.

Un rafforzamento che, nelle enunciazioni, deve passare – come giusto che sia – attraverso la valorizzazione del “merito”. Ma, Titolare, la pubblica amministrazione proprio così carente di personale, soprattutto qualificato, non deve essere se nella stessa norma che punta all’acquisizione di figure professionali di alta specializzazione, contestualmente si allargano all’estremo le maglie delle cosiddette “progressioni verticali”.

Le progressioni verticali

Come dice, Titolare? Cosa sono le “progressioni verticali”? Prima di rispondere, è bene precisare che nel lavoro pubblico è vietata l’applicazione dell’articolo 2103 del codice civile: sicché non è possibile per un dipendente salire da una qualifica ad una superiore per effetto dello svolgimento di mansioni superiori per una durata superiore al limite temporale fissato dalla contrattazione collettiva.

Quasi come contrappunto a tale divieto, la normativa speciale del lavoro pubblico ha escogitato appunto le progressioni verticali, cioè procedure sostanzialmente selettive, per individuare dipendenti meritevoli di salire la gerarchia delle mansioni e delle qualifiche. Fino al d.l. 80/2021, queste progressioni erano possibili solo a condizione che i dipendenti interessati partecipassero a concorsi pubblici, per i quali i bandi potevano prevedere una riserva di posti, cioè (in estrema sintesi) la possibilità per il dipendente interno all’ente di essere assunto nella superiore qualifica a condizione di piazzarsi utilmente nella graduatoria finale, anche se non nelle prime posizioni.

Col d.l. 80/2021 si è abbandonata la strada del concorso pubblico con riserva di posti: i dipendenti delle PA, quindi, potranno ascendere all’area o categoria superiore mediante una “procedura comparativa”, priva di prove concorsuali (scritti e orali, per intendersi) interamente riservata esclusivamente ai medesimi dipendenti.

Come dice, Titolare? Se la legge ammette che i dipendenti della PA possono salire a categorie superiori, appare strano che si affermi in termini generali una carenza di professionalità? In effetti, una certa contraddizione in termini si coglie.

In questo sistema, si innesta la nuova contrattazione nazionale collettiva. In questi giorni dovrebbe andare in porto la sottoscrizione della pre-intesa del Ccnl del comparto Funzioni centrali (ministeri, agenzie, ecc…), il cui ruolo è per altro quello di fare da apripista e modello per tutti gli altri comparti.

Arrivano le “alte specializzazioni”

Ora, nell’ambito della nuova contrattazione si prevede l’introduzione di una nuova area, quella appunto delle alte specializzazioni. Ma, tale area, negli intenti del Legislatore, dovrebbe essere una “scatola vuota”, che sarà possibile riempire solo con le assunzioni tramite concorsi o le procedure speciali previste dal d.l. 80/2021 ai fini del Pnrr.

In altre parole, a questa area non dovrebbero poter accedere i funzionari interni, nel presupposto che, dunque, in effetti chi dipende già dalla PA non disponga proprio delle specifiche competenze e capacità richieste in chi possa essere inserito nella nuova area o categoria.

Dunque, allargamento delle progressioni verticali sì, ma “con giudizio”, non tanto da andare ad occupare i posti che si creeranno nella nuova area. Ma, e se, invece, funzionari interni fossero meritevoli di un upgrade del loro status professionale, guardando alla loro esperienza?

L’impossibilità di applicare la riqualificazione mediante esercizio di mansioni superiori nella PA è allo stesso tempo una garanzia, ma anche un grande problema. Le aziende private, proprio grazie all’articolo 2103 del codice civile, possono testare sul campo le competenze ed abilità dei dipendenti valutati come potenzialmente in grado di crescere e ascendere a categorie superiori, così da giungere a scelte mirate e basate su un’osservazione concreta.

La riclassificazione del personale

Nella PA, simile metodo di crescita si potrebbe prestare a forzature dettate da appartenenze politiche e sindacali, oltre a determinare un serio rischio di incontrollato aumento della spesa. Da qui il divieto. Che, però, fa mancare una leva fondamentale per investire decisamente su dipendenti qualificati e meritevoli.

Ecco, quindi, la soluzione di compromesso delle progressioni verticali. Le quali, si badi, essendo comunque una sorta di selezione, presuppongono che il dipendente intenzionato a candidarsi alla procedura per salire di categoria disponga del medesimo titolo di studio necessario per accedere alla nuova qualifica, se il reclutamento avvenisse per concorso.

Sta di fatto, però, Titolare, che sempre il d.l. 80/2021, allo scopo di dare motivazione, riconoscimento ed impulso ai dipendenti pubblici, crea opportunità nuove di carriera, indicando alla contrattazione collettiva di riformare l’ordinamento giuridico del personale, incarico al quale si è dedicata con dedizione la contrattazione per il rinnovo del Ccnl del comparto delle Funzioni centrali.

È evidente l’intento: la riclassificazione del personale può, anzi l’intento è esattamente quello, portare a ridefinire i profili professionali, raccogliendoli in tipologie o “famiglie”, che possano comportare l’attrazione di alcune mansioni, fin qui svolte in una categoria inferiore, verso, domani, categorie superiori.

Il d.l. 80/2021 sul punto, proprio nella stessa norma che regola le progressioni verticali, dispone:

In sede di revisione degli ordinamenti professionali, i contratti collettivi nazionali di lavoro di comparto per il periodo 2019-2021 possono definire tabelle di corrispondenza tra vecchi e nuovi inquadramenti, ad esclusione dell’area di cui al secondo periodo, sulla base di requisiti di esperienza e professionalità maturate ed effettivamente utilizzate dall’amministrazione di appartenenza per almeno cinque anni, anche in deroga al possesso del titolo di studio richiesto per l’accesso all’area dall’esterno”.

Progressione per anzianità?

Ecco, Titolare, si torna al problema: i titoli di studio servono o non servono? Per accedere alle categorie professionali con reclutamento mediante concorso pubblico, sì, servono eccome, tanto che la recente riforma dei concorsi ha puntato talmente tanto proprio sui titoli, da incorrere in critiche (anche fondate) da parte di alcuni osservatori; per effettuare le progressioni verticali, i titoli, sì, servono eccome, tanto che titoli anche superiori rispetto a quello necessario per l’accesso mediante concorso faranno punteggio ulteriore.

In mezzo a questo mare di meritocrazia si innesta, come si nota, la possibilità di una riqualificazione automatica, senza né concorsi, né progressioni verticali, ma basata sulla sola anzianità di servizio. La contrattazione collettiva in corso richiederà un’anzianità di servizio di 8 anni per passare dall’area di inquadramento più bassa a quella intermedia e di 10 per passare da questa a quella dei funzionari, anche prescindendo dal titolo di studio.

Il d.l. 80/2021 chiederebbe anche “esperienza e professionalità maturate ed effettivamente utilizzate dall’amministrazione di appartenenza”. Una sorta di giro di parole, forse, per esprime “esercizio di mansioni superiori”. Ma, le mansioni superiori in realtà nel lavoro pubblico si possono svolgere solo in limitatissimi casi e per periodi altrettanto brevi. Di fatto, sono ben poche e rare le circostanze nelle quali dipendenti possono essere incaricati di mansioni superiori. E infatti, le bozze del Ccnl del comparto Funzioni Locali glissano sul punto e si limitano a consentire la riqualificazione automatica sulla base della sola anzianità.

Spazio alla contrattazione decentrata integrativa

Per altro, si lascerà alla contrattazione decentrata integrativa di ciascun ente il compito di specificare le “famiglie” professionali e, quindi di fatto, lo spazio da destinare alle riqualificazioni del personale, ivi compreso quello privo dei titoli di studio.

Giusto? Sbagliato? Aprire ad opportunità di carriera appare sempre corretto e motivante. Certo, sventolare il merito e contestualmente consentire progressioni verticali senza concorsi o riqualificazioni automatiche senza titolo di studio e, soprattutto, senza un valido test sul campo, non sembra né coerente, né esente da rischi.

Tra i quali quello che una cattiva qualità della contrattazione decentrata (e quella pubblica, purtroppo, da sempre non brilla affatto per qualità, da sempre) si trasformi in una corsa alle promozioni interne e alle riclassificazioni automatiche, non tanto per perseguire il merito, quanto per assicurare consenso e pace sindacale. Come dice, Titolare? Tutto questo, esattamente, col Pnrr che relazione ha?

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Questo articolo di Luigi può aver suscitato, in alcuni tra voi, un senso di vertigine. Confesso che lo ha prodotto anche in me. Credo sia la conseguenza delle difficoltà “ontologiche” del rapporto di lavoro pubblico, dove gli aspetti formali sono o dovrebbero essere posti a garanzia di imparzialità per il cittadino.

Purtroppo, essi si dimostrano ampiamente ambivalenti, alimentando circoli viziosi di normazione ma anche opportunità di aggiramento che confermano che le norme servono solo se ad essere condiviso è il loro spirito, non la sola lettera. Siamo in una fase di grande trasformazione (auspicata) della PA italiana, con immissione di nuove competenze. Fatale che ciò rischi di alimentare attriti e malumore in chi “c’era prima”.

Soprattutto, come scrive anche Luigi, il rischio è che nella riclassificazione delle aree professionali e dei relativi inquadramenti si innesti una logica “risarcitoria”, per spinta sindacale e politica, che porti a promozioni semiautomatiche. Come ogni transizione, ci sono opportunità e rischi. Speriamo di cavarcela. (MS)

 

Foto di Okan Caliskan da Pixabay

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