Come funziona il segreto di Stato e quali sono i problemi da risolvere per la pubblicità dei documenti

Sino a questo punto, la questione della pubblicità dei documenti custoditi negli archivi “scottanti” è stata trattata molto superficialmente dai mass media, che hanno alimentato l’idea che si tratta solo di spostare qualche migliaio di fascicoli, dagli archivi dei servizi a quelli accessibili al pubblico (Archivio Centrale di Stato in primo luogo): due firme ed è tutto risolto. Gli stessi studiosi, abituati al materiale normalmente presente negli Archivi di Stato, immaginano che le stesse procedure e soluzioni possano essere adottate anche in questi casi. Le cose non stanno così e purtroppo la questione è molto più spinosa dal punto di vista tecnico ed aggrovigliata da quello giuridico.

Sfugge a molti la natura di questi documenti che hanno insieme carattere politico ed investigativo, tendenzialmente si sviluppano per connessione reciproca e spesso permangono nell’archivio corrente anche molti anni dopo l’evento da cui sono originati. Mi spiego meglio: in un tribunale il fascicolo di un processo è completato quando la sentenza passa in giudicato ed è indipendente da ogni altro fascicolo processuale. I mattinali di Prefettura possono benissimo essere raggruppati cronologicamente e raccolti per anno, così come i “telegrammi” dalle legazioni diplomatiche. Ma, i fascicoli dei servizi, tanto personali quanto per organizzazioni o materia, sono spesso richiamati in corrispondenze che si protraggono per molti anni e continuano ad essere alimentati continuamente per moltissimo tempo.

Il fascicolo del caso Moro è un “permanente” nell’archivio corrente, così come quello sulle Br ed anche fascicoli finiti nell’archivio di deposito (magari il “personale” di qualcuno deceduto anche venti anni prima), di tanto in tanto, sono “richiamati” per consultazioni ed attività di riscontro.

In secondo luogo, saltuariamente capita che un organo di polizia giudiziaria abbia scambi con polizie di altri paesi, ma non è frequente. Mentre, nel caso dei servizi, lo scambio informativo con i “servizi paralleli” degli altri paesi è prassi costante e quasi quotidiana; per cui questo tipo di carteggi hanno una dimensione internazionale quantitativamente ragguardevole e questo pone problemi particolari.

In terzo luogo, la documentazione ordinaria è coperta dall’usuale riservatezza della Pubblica Amministrazione, ma, normalmente, non include documenti coperti da segreto di Stato, ne consegue che l’intero fascicolo ha caratteri omogenei e può passare dall’archivio di deposito a quello pubblico (salvo le solite procedure di scarto), mentre il fascicolo di un servizio di informazione e sicurezza contiene documentazione coperta da segreto politico-militare con vario grado di riservatezza (a crescere: riservato, riservatissimo, segreto e segretissimo). Più avanti vedremo le conseguenze di questo.

Ci limitiamo a queste scarne considerazioni per far intendere quanto siano particolari questo tipo di documenti e quanto sia malagevole applicare la normativa ordinaria. Soprattutto, questa è una materia nella quale ad intervenire saltuariamente ed in modo disorganico si fanno più danni che altro: è necessario prima di tutto acquisire una visione di insieme del problema e delineare un intervento organico.

1. Il quadro normativo

E’ evidente che la questione più delicata (ma non l’unica, come vedremo) è quella degli archivi dei servizi di sicurezza (attuali Aisi, Aise, Dis) e dei corpi di polizia che hanno costante corrispondenza con essi (attuali Sca-Sco del Min. Interno, Comando generale della Guardia di finanza, e –problema nel problema- comando generale dell’arma dei Carabinieri). Ed il primo problema, preliminare a tutti gli altri, è mettere ordine nella normativa in materia che è vasta, ridondante e contraddittoria.

Sinteticamente, per quel che riguarda i servizi di intelligence le principali norme da considerare, oltre che gli articoli 262 e 263 Cp, sono:

- Regio decreto 11 luglio 1941 n 1161 “Norme relative al segreto militare”

- la “circolare Miceli” novembre 1973

-la l. 24 ottobre 1977, n. 801, prima riforma organica dei servizi segreti

-direttiva del Pcm 30 luglio 1985 “tutela del Segreto di Stato

-il Dpcm 10 marzo 1999 n 294

-la l. 31 luglio 2005 n 155 per il contrasto del terrorismo

-la l. 3 agosto 2007 n. 124, seconda riforma dei servizi segreti

-il Dpcm 8 aprile 2008 n. 90 (norme sul “segreto di Stato e diritto di accesso”)

Si tenga presente che le normative succedutesi nel tempo non hanno abrogato le precedenti che, pertanto, sono tutt’ora operanti (compreso il Regio Decreto 1941). Anche la riforma del 1977 è in parte sostituita in parte riassorbita nella successiva del 2007. E qui si segnala l’opportunità del riordino in un testo unico che elimini le attuali incoerenze e faccia chiarezza.

Ai fini della nostra materia, è di rilievo anche la l.7 agosto 1990 n 241 relativa alla trasparenza del processo amministrativo.

Di particolare rilievo, ai fini della pubblicità dei documenti sono il Dcpm 94/1999 (governo D’Alema su ispirazione del sen. Francesco Cossiga), e alcune norme della l. 124/2007. Cominciamo da primo che, nell’art. 4, stabilisce la segretazione per 50 anni dei documenti dei servizi di informazione e sicurezza indicati nei par. a e b del precedente art. 2. Si badi che la norma non fa riferimento specifico a documentazione classificata ma genericamente a “documenti dei quali la Segreteria generale del Cesis, il Sismi ed il Sisde siano comunque in possesso in relazione all’attività informativa e di sicurezza svolta in ambito nazionale ed internazionale, la cui conoscenza possa pregiudicare la sicurezza, la difesa nazionale o le relazioni internazionali”. Quindi la semplice declassifica dei documenti, per decisione dell’autorità politica o per decadenza automatica della categoria di riservatezza, non comporta affatto la loro automatica consultabilità. Se il Dcpm in questione non viene abrogato o quantomeno modificato opportunamente, il trasferimento di documenti dei servizi presso Archivi pubblici è illegale.

2. La legge 2007 e la questione dei regolamenti

C’è poi la questione dell’armonizzazione con la l. 124/2007 che ha complicato il problema più di quanto non lo abbia risolto. Quando la legge venne promulgata, molti sottolinearono la novità dell’introduzione della temporaneità del segreto per la durata di 15 anni (peraltro, prorogabili per altri 15) e del contestuale passaggio alla classifica inferiore (da segretissimo a segreto, da segreto a riservatissimo e da riservatissimo a riservato) ogni 5 anni. Ma le cose sono molto più complesse.

Sino alla riforma del 2007, la classifica di riservatezza (fissata dalla circolare Miceli del 1973) coincideva con l’espressione del segreto di Stato ed era apposta dall’ente originatore. L’opposizione del segreto di Stato da parte del PdC è sorta solo successivamente e come prassi sfornita di un quadro normativo di riferimento, in opposizione a richieste della Magistratura (caso Giannettini, Fiat ecc.). Si badi che all’epoca dei primi casi la linea di demarcazione fra attività di intelligence e attività di polizia non era affatto demarcata nettamente, e la qualifica di Alta autorità per la sicurezza nazionale non era attribuita al PdC ma al capo del Servizio militare, che era l’unico a concedere il Nos (facoltà poi estesa anche al direttore dello Uaarr).

Il quadro normativo che attribuiva la qualifica di Alta autorità al PdC, regolamentando di conseguenza l’eventuale opposizione del segreto alle richieste della Magistratura venne solo con la l. 801/1977 (ora art 1 della riforma del 2007). Dunque la prassi ha anticipato la normativa che, peraltro, non introduceva affatto una distinzione fra classifica di riservatezza (apposta dall’ente originatore) e opposizione del segreto di stato (decisa dal Pdc) che era solo una conferma rafforzativa della prima.

La normativa del 2007, invece, introduce questa distinzione, stabilendo, che il Pdc ha il potere di “apporre” il segreto di Stato e confermare l’eventuale opposizione alla Magistratura (Art. 1; poi art. 39 c. 4-5-6). Dunque, il Pdc, può decidere autonomamente di apporre il segreto che si aggiunge a copertura della classifica di riservatezza decisa dall’ente originatore. Il guaio peggiore è che l’apposizione del segreto di Stato da parte del Pcm non coincide temporalmente con la classifica di riservatezza decisa dall’ente originatore e può sopraggiungere in qualsiasi momento (ad esempio, per poter essere opposto ad una richiesta della magistratura). Considerato che la durata del segreto di stato è di 15 anni (prorogabili per altri 15), ne consegue che, un documento segretissimo del 1999, dovrebbe essere consultabile in questo 2014 (sempre che non si disponga il prolungamento per altri 15 anni), ma se il Pcm decide di apporre il segreto di Stato, prima che decada la classifica di riservatezza, il documento resta segreto per altri 15 anni ulteriormente prorogabili per altri 15. Il che può significare 15 anni di classifica di riservatezza usuale + 15 di proroga della riservatezza, + 15 di segretazione di stato ordinaria + 15 di eventuale proroga. Totale 60 anni: se ne parla nel 2059. Anche se il Pcm può decidere (come ha fatto Renzi) la cessazione del vincolo anche prima della scadenza (art. 39 c. 9).

Questa distinzione, fra segreto di stato e classifica di riservatezza, ha l’effetto di raddoppiare i segni del segreto, disgiungendone la durata temporale. Peraltro il testo presenta anche punti di interpretazione controversa.

Infatti, per quel che riguarda la documentazione precedente alla legge, l’allora Sismi sostenne che il termine trentennale partisse dalla data di pubblicazione della legge. Quindi, ad esempio, per un segretissimo del 1964, se ne dovrebbe parlare nel 2022, sempre che non si proroghi per altri 15 anni.

Per di più, mentre la legge è relativamente chiara per quanto riguarda il diritto di accesso degli “aventi causa” (fra i quali non sono considerati né giornalisti né studiosi), lascia insoluto il punto del trasferimento della documentazione declassificata agli archivi pubblici. Sul punto non c’è alcuna automaticità e neppure si precisa a quale archivio debba essere rimessa la documentazione. Ad esempio, nel caso del servizio segreto militare, il destinatario dovrebbe essere l’Acs, quello dell’Ufficio storico dello Stato maggiore esercito o l’Aise dovrebbe dotarsi di un suo archivio come ha fatto la Pdc?

Tutti questi nodi avrebbero dovuto trovare il loro scioglimento in alcuni degli otto regolamenti attuativi previsti dalla stessa legge. In effetti, un primo regolamento venne con il Dpcm 8 aprile 2008 deciso dal governo Prodi e, il 25 giugno dello stesso anno, il Presidente del Copasir Francesco Rutelli annunciò che stavano per arrivare al suo comitato altri 5 regolamenti già approntati dalla Pcm, mentre si prevedeva anche una modifica del primo, la cui applicazione aveva presentato degli “aspetti aperti”. Dopo, con la formazione del IV governo Berlusconi la cosa è andata perdendosi di vista e non è chiaro quale sia lo stato dell’arte. Non sarebbe male se sul punto giungesse un chiarimento da parte della Presidenza del Consiglio.

Foto: Ding Yuing Sha/Flickr