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FOIA all’italiana: comode opacità, inutili trasparenze

di Vitalba Azzollini

Egregio Titolare,

la realtà continua a dimostrare che non serve la sfera di cristallo per valutare ex ante gli effetti di atti normativi dell’esecutivo. Tuttavia, se davvero un’apposita relazione allegata ne analizzasse preventivamente gli impatti – come in Italia è prescritto dal 2005 e come paesi più evoluti fanno da decenni – slide e annunci di riforme epocali si scioglierebbero come neve a Ferragosto. E’ chiaro che ciò non conviene a governanti usi ad attribuire una presunzione di efficacia alle proprie riforme e a magnificarne la portata pur in assenza di evidenze empiriche e correlazioni causali verificate.

A tale riguardo, emblematico è il decreto Madia c.d. Trasparenza: sin dalle sue prime applicazioni, sta dando i risultati che (non in molti) avevamo ipotizzato. Giova rammentare i profili essenziali del provvedimento, per poterne meglio spiegare l’esito infausto. Il c.d. FOIA si regge su due pilastri: da un lato, riconosce al cittadino il diritto alla conoscenza di dati e documenti in possesso delle pubbliche amministrazioni, per qualunque fine e senza necessità di motivazioni: è la trasparenza di tipo “reattivo”, da tempo sperimentata in molti paesi al mondo, definita una “rivoluzione” per l’ordinamento nazionale. Dall’altro lato, impone la pubblicazione di determinate informazioni sui siti web delle P.A.: è la trasparenza di tipo “proattivo”, già prevista dal d.lgs. n. 33/2013, rispetto al quale il nuovo decreto ha ampliato alcuni obblighi, come si vedrà in prosieguo.

Circa il primo versante, già in occasione della bozza del provvedimento qualcuno rilevò gli effetti poco edificanti che certe disposizioni avrebbero prodotto. Anche il Consiglio di Stato, riprendendo testualmente – i.e. copia e incolla – molte delle osservazioni da me formulate, si espresse in termini assai critici sullo schema normativo. Poi fu emanato il decreto definitivo, che accolse in minima parte le modifiche proposte nel frattempo, e qualcuno autorevolmente scrisse: “Il Foia esisterà sulla carta, ma vi saranno molti metodi per aggirarlo”. Dopo fu la volta delle Linee Guida dell’Anac “sull’attuazione degli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni”, e risultò ancora più chiaro che le numerose eccezioni previste dal decreto avrebbero reso eccezionale la realizzazione della total disclosure vantata dal governo. Infatti – paradossalmente – il provvedimento intitolato alla trasparenza funziona in base a un meccanismo che è preordinato a limitarla. Ed è un meccanismo che funziona alla perfezione, dato che della trasparenza tanto declamata, al momento, non c’è traccia: alcuni lo stanno verificando puntualmente, e negli ambiti più vari. Altro che capacità divinatorie, caro Titolare. Del resto, anche i giudici di Palazzo Spada, nel parere sopra citato (e non solo), lamentavano che la valutazione ex ante cui l’esecutivo è tenuto per legge risulta “troppo spesso poco approfondita dagli schemi sottoposti all’esame del Consiglio di Stato”: modalità elegante per stigmatizzare certe inadempienze del governo.

Quanto al secondo pilastro del FOIA, la situazione non migliora di certo. Basti pensare ad alcuni degli obblighi di pubblicazione sui siti web delle amministrazioni, già imposti dal 2013 e ora ampliati senza stimare preventivamente gli effetti che ciò avrebbe comportato. Il decreto Trasparenza, con riferimento a ogni titolare di incarichi amministrativi, prescrive che le P.A. pubblichino sul proprio sito web – oltre ai compensi relativi al rapporto di lavoro, come già sancito, tra le altre cose – anche le dichiarazioni concernenti la situazione patrimoniale del titolare e dei parenti entro il secondo grado (se consenzienti) e copia dell’ultima dichiarazione dei redditi (oscurando i c.d. dati sensibili). La norma ha la finalità di rendere monitorabile diffusamente la situazione di quei “servitori dello Stato” i quali, mediante attività illecite, potrebbero incrementare i beni immobiliari o mobiliari di propria pertinenza. Non mi dilungherò sulla circostanza che chi avesse qualcosa da nascondere troverebbe il modo di non farlo apparire in bella mostra sul sito web dell’ente in cui lavora; né insisterò a dire che il legislatore – forse troppo occupato a compiacere il voyeurismo di un certo elettorato – non ha valutato la portata degli obblighi prescritti né i costi necessari a sanzionarne la violazione: Luigi Oliveri lo ha già spiegato egregiamente.

Mi soffermerò, invece, sul fatto che in diverse occasioni il Garante della Privacy aveva rilevato ex ante come il FOIA potesse violare la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, nonché la disciplina europea e nazionale in materia di protezione dei dati personali; aveva poi ipotizzato anche l’eventualità di ricorsi alla Corte Costituzionale e alla Corte di giustizia dell’UE, oltre che un aumento del contenzioso e contrasti giurisprudenziali. L’Autorità aveva altresì evidenziato che la norma assoggettava a invasivi obblighi di trasparenza ogni dirigente senza preoccuparsi dell’“effettivo rischio corruttivo insito nella funzione svolta”, mentre sarebbe stato necessario “disciplinare con criteri di maggior proporzionalità gli obblighi di pubblicazione dei dati patrimoniali”, modulandoli “a seconda del ruolo e della carica ricoperta”.

In altri termini, sottolineava l’assurdità di sottoporre a una pesante disclosure anche coloro i quali, considerati i compiti svolti, mancavano di appeal per qualunque corruttore. Il governo, anche in questo caso, non tenne i suddetti rilievi in alcun conto (“cose di gufi”, avrà forse pensato). E all’Autorità Garante, cui pure si applica il FOIA, non rimase altro che assoggettarsi agli obblighi sanciti dal decreto, inclusi quelli che aveva criticato. “È la legge, bellezza, e tu non puoi farci niente”, potrebbe parafrasarsi. E invece qualcosa hanno fatto alcuni dirigenti dello stesso Garante, interessati dagli obblighi suddetti. Sicuramente più preparati sulla materia rispetto ad altri, si sono opposti alla pubblicazione dei propri dati, chiedendo al Tar del Lazio l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, di una serie di note della segreteria generale del Garante che imponevano loro di comunicare quanto stabilito dal decreto, eventualmente con disapplicazione delle relative prescrizioni “ovvero, ove necessario, per la rimessione alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea o alla Corte Costituzionale della questione in ordine alla compatibilità delle disposizioni (…) con la normativa rispettivamente europea e costituzionale”. Qualche giorno fa il TAR non solo ha accolto l’istanza cautelare, sospendendo la pubblicazione che ne è oggetto, ma – profilo forse più importante, per l’eventuale spada di Damocle prossimamente pendente – ha anche ravvisato “la consistenza delle questioni di costituzionalità e di compatibilità” sollevate nel ricorso. Insomma, tutto come previsto.

È palese che non serve un indovino per stimare preventivamente gli effetti di certe disposizioni. Ma è quanto i governanti continueranno a far credere, supportati dall’adesione fideistica di qualcuno che evidentemente ignora, oltre agli strumenti di better regulation (AIR e VIR tra gli altri) e ai principi posti a garanzia della qualità normativa, anche il proficuo uso del senso critico, essendone carente. “Ognuno è artefice del proprio destino”: chi lo scrisse pensava forse che servisse la sfera di cristallo per agire soppesando costi e benefici?

Questo articolo è stato pubblicato qui

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